推进社区教育规范化、制度化建设略论

邵志华 陈乃林

【摘要】我国社区教育发展经过多年实践，取得了长足发展，也遇到了瓶颈制约。目前迫切需要研究解决的一个关键问题是，社区教育作为一种非正规教育，如何加强非正规性中的正规性——规范化、制度化建设？这些正规性又具体表现在哪些方面？通过实证研究，梳理了五个具体领域的建设内容，对社区教育的持续深入发展，具有明确的针对性和重要的指导意义。

【关键词】社区教育；规范化；制度化；建设

【作者简介】邵志华（1962－），男，浙江平湖人，浙江平湖社区学院院长，副教授，研究方向为成人教育与社区教育；陈乃林（1941－），男，江苏通州人，中国成人教育协会咨询专家，教育部社区教育培训与研究中心专家，研究方向为终身教育与社区教育。

【来源】《终身教育》2016年 第5期 72-77页

制度作为一种特定社会活动的规范，以及调整各主体间关系的规则体系，是社区教育实现可持续发展的基本保证。加强制度体系建设，也是社区教育发展到一定阶段的必然要求。从制度体系的视角看，社区教育定位于非正规教育，但是，非正规不等于不正规。探索加强社区教育的规范化、制度化建设，不仅是推进社区教育深入持续发展的实践诉求和重点任务，而且事关对非正规教育规律、特点的认识与把握，对社区教育品质发展具有保障性、引领性作用。

本文认为，加强社区教育的规范化、制度化建设，主要应体现在以下五个方面：

一、进一步创新社区教育管理的体制机制

我国的社区教育，经过多年的实践探索，在社区教育管理体制方面，已经形成了党委领导、政府统筹、教育主管、部门配合、基层实施、居民参与的基本格局，这是我国社区教育体制机制改革方面取得的一项重要成果。但以党中央关于全面深化体制改革的要求对照，以人民群众对社区教育的期盼衡量，就不难发现政府职能转变仍有差距，社会参与不到位，市场主体尚缺位，急需在深化社区教育管理体制的改革创新方面狠下功夫。

当下，社区教育必须推进从管理到治理的创新与转型。管理与治理虽只一字之差，但仍然具有明显区别，简要地说，管理一般是以权力为后盾的一元主体，通过自上而下的方式，带有较多的行政管制色彩。治理则是建立在主体多元、平等协商基础上的协同共治。我们理解，社区教育的治理体制架构，应当包括：以明确的法律法规体系为统领，以健全的领导决策体制为关键，以强有力的行政管理体制为核心，以扎实高效的实施运作体系为主体，以科学多元的评价体系为保证，形成一个系统完整、开放高效的治理体系架构。

推进社会治理创新，构建社区教育管理体制体系，应把握以下要点：

1.加强法律法规体系建设。从宏观上看，社区教育单独立法尚不可能，但可以纳入《终身教育推进法》（《终身学习促进法》）；从地方性法规建设的视角，有些地方已经纳入上位的教育法规体系，有的地方尝试制定社区教育专门法规，以利社区教育的法律地位、作用、责任的保障与落实。

2.推动政府职能的转变。在当前社区教育发展过程中，要从单一主体到多元主体、从主宰到主导的转变。主导而不主宰，多元而不单一，指引而不包揽，简政而不懒政。大事必管住，事务必放手，分清主次，放管结合，推进协同治理，追求善治佳境。

3.培育与发展社会组织。当前，相关社会组织的培育与发展，是构建社区教育治理体系的重点，也是能不能形成多元主体的关键所在，是发展社区教育的重要方向和目标追求。因此，政府应该积极扶持与发展多样化的自主学习、互动学习、合作学习等形式的学习团队（学习共同体），以及网络学习、移动学习等多种形式，以推进多样化的居民自主性学习，成为社区教育发展的主流趋势。

4.市场机制有效介入。社区教育发展到今天，必须要破除社区教育公益性与市场经济营利性二元对立的线性思维。在市场从基础性地位上升到决定性地位的大背景下，市场机制对社区教育的作用与影响，是无法否定和回避的。政府引进社会资本，合作加强基础设施和公共服务能力建设，已经给教育供给和服务提供了方向性的指引。社区教育的可持续发展，应该通过购买服务、项目承包、共建共享等多种形式，发挥市场竞争性、效益性、效率性的优势，有力地推进供给侧改革，提供适需对路的教育服务。

二、加强社区教育基地的标准化建设

与正规教育相比，非正规教育强调随时随地，强调方便快捷，强调适用实用。但是这样的解读不等于不需要标准化，问题在于需要一个什么样的标准化。基于社区、面向居民的社区教育，同样必须加强基地建设，通过基地开展各类社区教育活动，是最贴近百姓需求、展示社区教育特色的基本载体。

上海、江苏、浙江等地的社区教育，多年来一直在推行社区教育基地网络标准化建设，在省市级层面依托开放大学建立社会教育指导服务中心或学习型社会指导服务中心，在地级中心城市依托远程教育机构或高职院校建立社区大学，区县（市）层面建设社区学院，乡镇层面建立社区教育中心（社区学校），居村层面建立村（居）民学校（学习点）。对于各级社区教育机构建设，如教学场所、教学设备、教学投入、教学人员等的标准条件，都有较为明确的规定与要求，并且进行验收确认。有的在达标基础上，开展了示范标准的建设及评价，以评促建设，以评促提高。

【案例】浙江省平湖市加强区（县、市）、街镇、村居三级社区教育基地标准化建设的做法：

自本世纪初以来，浙江省平湖市开展社区教育实验工作，始终把社区教育基地的标准化、制度化建设作为社区教育实验工作的重要抓手，在全市建立起了规范的社区教育三级基地网络。

（一）明晰三级基地建设的性质、定位

平湖市人民政府先后正式发文，分别明确了平湖社区学院、镇（街道）社区教育中心、（村、居）社区教育工作站的性质、职能。

——平湖社区学院是教育局下属的社区教育业务指导机构，具有学历教育、非学历教育、职业教育、社区人才培训、学习型城市教育网络中心、自考助学、远程开放教育等多种社区教育服务职能。社区学院为一级法人单位的教育实体和事业单位，社区学院实行社区教育管委会领导下的院长负责制。

——镇（街道）社区教育中心是教育事业的重要组成部分，是平湖构建终身教育体系、建设学习型社会的重要途径，是三个文明建设的重要阵地。镇（街道）社区教育中心是利用本社区内各类教育、文化、科研、体育等资源，联合各种社会办学力量，面向社区成员举办各类教育培训活动的机构，在市人民政府、街道办事处和上级教育行政部门的领导下，开展各项社区教育工作，并接受其管理、监督和评估。社区教育中心一般由镇（街道）举办，由市教育行政部门审批。

——（村、居）社区教育工作站，是在所在镇（街道）社区教育中心的指导下，利用本社区内各类教育、文化、科研、体育等资源，面向社区居民开展各类教育培训活动的机构。

（二）制定了创建各类社区教育基地的要求和标准

1．镇（街道）社区教育中心的设置标准：（1）配备政治素质较高，组织管理能力和协调能力较强，熟悉教育工作的领导班子；（2）配备素质好，业务能力较强，与专业课程和培训项目相适应的比较稳定的专兼职教师队伍，并建设好热心为社区教育工作服务的志愿者队伍；（3）教学设施、办公设备齐全，教室课桌椅配套，有专用的多功能多媒体教室，配备相应的现代化电教设备，建立远程教育平台；配备能满足教学要求的教学和实验仪器；拥有图书3000册以上，有关报刊6种以上；（4）有基本满足培训机构发展的资金投入和维持其正常活动的稳定经费来源。

2．社区教育工作站的基本条件。工作站由村、居委会、企业单位建立，由所在镇、街道批准。社区教育工作站的基本条件为：具有不少于60至120平方的教室；要有一定的教育、教学设备；配备专兼职社区教育联络员1人；有维持其正常活动的经费来源。

（三）明确社区教育队伍的配置与要求

建设一支专职人员为骨干、兼职人员和志愿者为主体，达到常住人口万分之一的社区教育工作者队伍。平湖社区学院配备10名以上从事社区教育工作的专职教师，配足配全各镇街道社区教育中心（成校）专职教师不少于3名。加强社区教育队伍管理，通过培训、进修、实践锻炼，不断提升社区教育队伍的整体素质，提高社区教育工作水平。

（四）明确社区教育的经费保障

市财政把社区教育经费纳入全市教育经费的范畴，确保市级层面按常住人口每年每人不少于2元安排社区教育专项经费。镇街道社区教育中心财务实行独立核算制度，确保按常住人口每年每人5元以上标准安排社区教育专项经费，列入年度预算并逐年有所增长。同时要引导社会各界加大对社区教育的投入，对社区教育给予物力、财力、设施等多方面的支持，实现资源共享、互惠互利。坚持市场引导，社区学院及各社区教育中心取得收费许可后，借助社区学院的收费平台，通过有偿、低偿办学，推进社区教育的良性发展。

从以上平湖市案例，可以看出，社区教育基地网络标准化建设，体现了如下两个特点：

1．必须明晰社区教育基地网络的基本要素，主要是社区教育机构性质、职能的定位；明确规范社区教育机构建设的基本标准，诸如管理班子、人员配备、设施设备、经费保障等方面的基本要求。这些都是社区教育加强规范化、制度化的基本要求。这就是说，社区教育尽管定位于非正规教育，但非正规教育不是不讲条件和不要标准的教育，有效地保证了社区教育不致因为缺乏或不具备必要条件而导致乱像的产生。

2．这些标准体现了社区教育发展的特殊性和必要的正规性。和正规的学校教育（学历教育）的要求，显然要宽松和灵活，社区教育不必也不能完全照搬正规学校教育那一套标准和要求；同时要因地制宜，因时制宜，这是和社区教育的地域性、草根性特点紧密联系在一起的。我国疆域面广量大，各地发展很不平衡，社区教育基地标准化建设，决不可能一刀切，而应从实际出发，允许各地各按步伐差别化发展。经过一个时期实践，随着社会经济教育发展水平的提高，与时俱进，相应地对原有标准进行修正和提高，以利把社区教育提升到一个新的水平。但必须强调的是，这些特殊性，决不意味着不讲标准、不要标准。社区教育的规范化、制度化建设，是社区教育发展到一定阶段的内在要求和必然趋势。

三、加强社区教育队伍的专业化

2013年，教育部职成司印发了关于《社区教育工作者岗位基本要求》的通知，其中明确提出了从事社区教育工作人员的工作职责与要求。社区教育工作者是指社区教育的管理人员和专职教学人员，管理人员是指社区教育机构、街道(乡镇)及相关部门主要从事社区教育管理的工作人员；专职教学人员是指在社区教育机构中专职从事社区教育的教学、研究和辅导等工作的专业人员，包括社区教育中心（社区学院）、社区学校、市民学校等机构在职教师。

当前，社区教育工作者因其特殊的队伍现状、所承担繁重的具体任务，不能再简单地停留于传统的“传道、授业、解惑”者的“教师”角色，而应该侧重于具有现代意识、完成社会发展所赋予社区教育工作者特殊使命的角色，这一角色突出表现为“组织者”、“管理者”与“辅导者”的角色。因此，社区教育队伍，和正规的学校教育教师，既有共同的要求，要有一个教师基本的学历水准、专业（学科）素养、职业素养，还要具有一些特殊性：

一是学科专业方面不一定固守学校教育教师一个要求，但综合素质一定要比学校教育教师要求高，作为社区教育的教师，必须具有热爱社区教育、钻研社区教育的敬业精神，与社会各方联系沟通和协调能力；联系群众、开展调查研究的能力；能够争取各方支持，善于调动各类资源的能力；教育活动的策划（计划）、组织实施能力，等等。所以，有学者称社区教育的教师既要成为一个称职的教师，又要成为一个社会工作者（甚或社会活动家）。

二是要求社区教育工作者一专多能。社区教育工作者，除了具备必要的科学文化素养和专业素养，还要求一专多能，成为一个多才多艺的“多面手”（甚或“杂家”），除了搞好教学或辅导，还要经常要去做业务管理工作，了解社情民意，做许多群众工作，调动和发挥社会各方面能人，在社区教育中的作用，为教育所用，为居民服务。

这就给我们提出了一个如何实现社区教育队伍专业化建设的新课题。

我们认为：第一，在社区教育工作者的素质标准方面，必须具备作为一个教师（管理者）应当具备的共同的基本的素质，同时，必须具备作为一个社区教育工作者的特殊素质，缺一不可，不可偏废。第二，在教师专业职称系列中，设置专门的社区教育教师门类，或者在相近的职称系列中，划出相应的社区教育工作者的评聘职位，给这些教师的专业成长提供上升的空间，实施正确的政策导向。第三，畅通人才培育的渠道。在高等学校相关专业中，设置社区教育专业方向，把社区教育教师纳入培养培训计划；在社区教育工作者培训计划中，将社会学、社会工作的相关课程纳入其中，强化社会学的知识背景和实践能力；将社区教育工作者队伍的继续教育制度化、经常化，现在国家人社部已经将专业技术人员年继续教育时限，从70学时提高到90学时，应当保证继续教育的时间，提高继续教育的质量，实施持证上岗的制度。

四、深化社区教育课程规范化特色化建设

社区教育课程建设的定位，既要遵循教育发展的共同规律，把课程作为社区教育的核心内涵来抓，同时又不能照搬正规学校的课程模式，深刻体现社区教育的规范性、特色性。为此，社区教育工作者勤奋实践，深入探究，涌现了一大批课程建设的实践创新成果。

（一）制定课程建设标准，为社区教育课程建设提供基本规范

【案例】上海市社区教育课程建设标准。上海市社区教育工作者深刻认识课程建设的重要性，在全国率先启动社区教育课程和教学资源建设标准建设，对于促进社区教育课程科学性、规范性建设发挥了引领性作用。

上海市学习型社会建设服务指导中心，先后于2008年发布《上海社区教育课程体系》，2010年出版《上海社区教育课程指导性大纲》，2012年又制定了指导性文件《上海市社区教育课程建设标准》和《上海市社区教育教学资源建设标准》，进一步推进上海社区教育课程和教学资源建设的持续发展。该社区教育课程建设标准，设置了课程设计、课程实施、课程评价、课程推广与特色四个一级指标，需求分析、课程定位、课程目标、课程内容；课程师资、教学方式、教学条件、教学资源；学习效果评价、课程实施评价、课程内容与方式评价；应用推广、课程特色等13个二级指标。接着又对印刷教材、音像教材、多媒体课件和网络课件，分门别类提出了建设标准。

（二）制定课程建设指导纲要，为社区教育课程建设提供科学指导

【案例】沈阳市社区教育课程指导纲要。沈阳市教育行政部门及教育科研部门，2014年制定颁布了《沈阳市社区教育课程指导纲要》，将学校教育课程建设的普遍性与社区教育课程建设的特殊性结合起来，提供了一个在市级层面，加强社区教育课程科学性、规范性建设的指导样本。

《指导纲要》把社区教育课程分成4大系列（“家庭生活系列”、“文娱休闲系列”、“实用技能系列”、“公民修养系列”）18小类，按照系列——类——课程——单元四个层级谋篇布局，每类课程由概述和示例两部分构成，概述主要包括课程说明、课程目标、课程内容、课程实施、课程评价以及教学指导建议、学习指导建议、课程时数、课程资源推荐，示例部分选取了100门有代表性的课程，以示例形式安排在每类课程概述的后面。在课程实施中，对于教学（学习）方式的选用，现代信息技术、教学手段的应用，学习者体验的过程性评价，都提出了指导性的意见。

（三）编制课程教材，为社区教育课程建设提供参照样本

【案例】北京市朝阳区针对青少年（校外）、老年人、外来务工人员、家庭妇女、生活在本区的外国人等五大类人群，编写系列社区教育教材，初步探索了以培育不同人群的素质标准为依据，建设社区教育特色化课程体系的路径与模式。

北京市西城区社区学院为给公共交通文明引导员实施素质教育，通过调查问卷及分析，揭示出这些人员必须具备的素质内涵，构建素质模型；确定课程目标，编制课程大纲，研编了一套《公共文明引导员素质教育读本》，融独创性、专业性、实用性于一体；实施教学培训与考核，并将学习成果纳入了西城区市民终身学习成果认证管理体系，为实现学习成果的认证转换提供了重要保障。

浙江省的湖州、萧山、慈溪等地方，专门就新型职业农民教育，开展理论和实践（实务）研究，编制课程资源、教学计划和实施办法，既体现了本土化、多样化、生活化，又推动课程建设向科学性、规范性方向迈出了实质性的一步。

从以上事例也说明，推进社区教育课程建设，需要管理部门、业务部门、社会领域多力协同，把理论研究和建设实践结合起来，互动互促、并举并重；拓展视野，坚持合作共建、开放共享，促进课程资源使用效益的最大化。

五、促进社区教育评价的科学性

社区教育是面向社区各类人群、开展的旨在促进居民全面发展的教育。社区教育最大的特点是多样性、人本性、丰富性、特色性，这就决定了对社区教育的评价，不能以单一的学历或某一类别教育的标准，来评价或框定社区教育。

对社区教育的评价，应当坚持基本标准的一致性和多样性、差异性相结合的原则。作为一种类型的教育形态，社区教育应该有一些基本的要求和规范，所谓“没有规矩不成方圆”，对社区教育也是适用的。

这也正是当社区教育发展到一定阶段时，我们有可能、也有必要，来讨论并推进社区教育规范化、制度化建设的基本依据。问题在于我们要科学把握，必须基于社区教育自身特点和实际出发的科学判断，是在一定的区域范围、一定的发展阶段，相对性的标准和要求，决不能盲目照搬正规教育的标准，不能不分发展阶段急于求成，也不能在全国范围内搞一刀切。对于正规教育的评价来说，结果和水平是很重要的，例如高考。但对于社区教育来说，从某种角度而言，体验学习、参加本身就是一个效果，就是一种评价。所以发展性、过程性评价，社会评价、他人评价和居民自我评价，也是适合社区教育的做法。当然，社区教育不是不要考核，不是不重视结果。但社区教育不应强调单一的书面考试，应该找到更切合社区教育实际与特点的评价方式。总结社区教育的实践，去年，国家教育行政部门通过第三方，经过大规模的问卷调查，从认知度、认同度、参与度、满足度和满意度等几个维度，对社区教育工作进行考察和评价，把评价从书面考试转变到社会（问卷）调查，从“学业至上”转变到“社会满意”上来，更多地体现了评价的“人本”意识与人文关怀，体现了方法适合于工作、服务于内容的精准性、实效性，证明是行之有效的评价方式。

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